Serviços

A ANAM disponibiliza a todos os seus associados pareceres jurídicos que ajudam o dia-a-dia das Assembleias Municipais.

Consulte em baixo a lista de pareceres jurídicos:

Ausência em AM – Senha Presença, falta justificada

Consulente: Assembleia Municipal de …

Palavras-Chave: i) Senhas de presença; ii) Faltas; iii) Falta justificada; iv) Prova do facto; v) Regimento

Questões:

a) Em face de uma ausência durante uma Assembleia Municipal, deve o deputado ser considerado faltoso?

b) É sempre exigível prova do facto apresentado à Mesa como justificativo?

c) No caso de o motivo de ausência se mostrar justificado, este mantém o direito à senha de presença?

d) Poderá o Regimento dispor no sentido de prever tais situações?

Notas introdutórias:
Ora, e voltando a atenção para o caso concreto das Assembleias Municipais, designadamente no que toca às reuniões das Comissões por esta criadas, cumpre começar por trazer à colação o disposto no artigo 10.o da Lei no 29/87, de 30 de junho que define o Estatuto dos Eleitos Locais, e cita-se: “os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão e das comissões a que compareçam e participem”.
Ora, os eleitos locais – in casu, os membros da Assembleia Municipal – tem direito a uma senha por cada reunião do respetivo órgão e [ainda] por cada reunião da comissão em que participem. O ponto é que seja do órgão que integram e, ademais, que não se encontrem em regime de permanência ou meio tempo. São, estas, as únicas duas limitações do texto da lei.
Com efeito e como se sabe, as senhas de presença constituem um meio decompensar o esforço acrescido que envolve a preparação dos assuntos a debater em tais reuniões, bem como certas das despesas que esse trabalho e preparação possa envolver, estimulando, simultaneamente, o empenho nas reuniões em que participam.
Com efeito, as senhas de presença são devidas a todos os autarcas que não exerçam funções em regime de permanência ou de meio tempo, ou seja, a lei entendeu que todos os autarcas que exerçam funções sem terem direito a remuneração devem ser compensados com o direito a auferirem senhas de presença pelo esforço pessoal que o desempenho de cargos políticos implica.
Faz-se notar que o conceito de reunião é aqui utilizado em sentido amplo, abrangendo as reuniões da câmara municipal (órgão de funcionamento permanente que reúne ordinária e extraordinariamente,) e as sessões da assembleia municipal (órgão de funcionamento intermitente com sessões ordinárias e extraordinárias), sendo a duração das sessões do órgão deliberativo irrelevante para a fixação do montante da senha de presença – estas serão pagas à razão de uma por cada sessão ordinária ou extraordinária.
À mesa da Assembleia Municipal compete proceder à marcação e justificação de faltas dos membros da assembleia municipal – isto nos termos do disposto na alínea j) do nº 1 do artigo 25.º, da Lei 75/2013, de 12 de setembro, regime que já resultava do disposto no artigo 46.º-A da Lei no 169/99, de 18 de setembro.
Na mesma linha, como se defende no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26-10-99, disponível em www.dgsi.pt: “I – Constituem deveres dos membros de órgãos autárquicos, além de outros, comparecer às reuniões ou sessões, desempenhar as funções para que sejam designados e participar nas votações. II – Estes deveres acabados de enunciar devem ter-se como afloramento de um dever geral de desempenho do mandato. Mas aquele primeiro dever – o dever de presença – é o primeiro dos deveres pois do cumprimento dele depende o funcionamento do próprio órgão, visto que está sujeito a um quórum. III – O não cumprimento reiterado do dever de presença implica a perda de mandato (artº 8, nº 1, al. a) da Lei no 27/96, de 1/08)”.

Isto posto, e olhando para cada uma das questões:

a) Em face de uma ausência durante uma Assembleia Municipal, deve o deputado ser considerado faltoso?

Dispõe o Regimento desta Assembleia Municipal do Marco de Canaveses queserá marcada falta a qualquer membro que “se ausente, definitivamente, antesdo termo da sessão ou da reunião” – realce do signatário.
Cremos que, assim e nestes termos, o inciso é claro e não merece reparo: verificada a ausência, definitiva, do membro, deve ser-lhe marcada falta que pode ser justificada ou não.

b) É sempre exigível prova do facto apresentado à Mesa como justificativo?

Em matéria de faltas, deve considerar-se remetida para a discricionariedade do órgão competente a apreciação e consequente ponderação dos motivos invocados (que deverão ser válidos e razoáveis), incumbindo-lhe decidir, fundamentadamente, sobre a sua justificação ou injustificação. Como critério de apreciação, deverá servir de base o estabelecido na sub-alínea i) da alínea c) do art.º 4 da Lei n.º 29/87, de 30 de junho, na sua atual redação, de acordo com o qual constitui dever do eleito local “participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos”.

Não há, nem na Lei nem no Regimento qualquer norma que imponha que tal justificação seja documentada. Assim, não se assoma razoável exigir a documentação do motivo justificativo invocado. Desde logo porque essa obrigação não consta da Lei ou do Regimento mas também porque assim o impõe a lealdade que deve perpassar as relações entre os membros dos órgãos autárquicos que, no mais, devem pautar-se pela verdade e pelo engrandecimento das relações de confiança. Mais a mais, deve salientar-se que da decisão de justificação (ou não) da falta cabe recurso, pelo que, ainda que, in extremis, e nessa sede, poderá ser apresentada toda e qualquer documentação que se assome válida mas que, numa primeira análise, nos parece despicienda.

c) No caso de o motivo de ausência se mostrar justificado, este mantém o direito à senha de presença?

A larga maioria das informações que se debruçam sobre esta matéria, dão nota de que quando um eleito se ausenta de uma reunião, deverá o mesmo justificar essa ausência, sendo com base no teor dessa justificação que a sua ausência será ou não considerada falta injustificada (seja ela total ou parcial), sendo que a senha de presença não deverá ser paga caso a ausência (o abandono) seja considerada injustificada (alínea j) do n.o 1 e números 2 e 3 do artigo 29.o do Anexo I à Lei n.o 75/2013, de 12 de setembro, na sua redação atual).1

Parece, com isto, querer significar-se que o pagamento da senha será pago sempre que a falta se considere justificada – o realce é nosso.
Cremos, na verdade, não ser assim. Com efeito, é nosso entendimento que devem distinguir-se três tipos de situações, quais sejam:

i. Havendo falta injustificada: não há direito a senha de presença, havendo, isso sim, a consequente sanção – as faltas injustificadas darão lugar a perda de mandato reunidas certas condições legais;
ii. Havendo falta justificada: não há lugar à perceção de senha de presença – cremos que a lei tem a ratio de estimular a participação, sendo a senha um mero abono a essa participação, que deve ser efetiva essa participação, sob pena de se desvirtuar essa mesma ratio; dispõe, de resto, a lei nos seguintes termos: os aos eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo o direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão e das comissões a que compareçam e participem.

iii. Abandono justificado: há lugar a falta justificada; no que atine à perceção da senha cremos que se impõe uma solução de compromisso: o eleito tomou posse, participou em deliberações mas, inopinadamente, teve de ausentar-se por motivo justificativo; é certo que compareceu e que, em princípio, participou, razão pela qual se impõe a perceção de senha de presença.

d) Poderá o Regimento dispor no sentido de prever tais situações?

Numa leitura do Regimento que nos vai enviado, cremos que o mesmo, é, nesta matéria, suficiente.
Ainda assim, não vemos qualquer impedimento, mais que não seja por razões pedagógicas, a esta alteração.

Ao dispor

Manuel Ferreira Ramos
Porto, 21 de fevereiro de 2019

1 Veja-se, neste sentido: https://www.ccdr-a.gov.pt/app_ext/pareceres/ver_parecer.php?id=1046 e ainda file:///C:/Users/Magda%20Rodrigues/Downloads/parecer%20(1).pdf

Participação em AM, Suplência, Substituição

Consulente: Assembleia Municipal de …

Palavras-Chave: i) Presidente da Câmara Municipal; ii) Participação em Assembleia Municipal; iii) Suplência; iv) Substituição

Questão:

A questão que nos vai colocada prende-se com a validade de um documentodesignado por “credencial”, subscrito pelo Senhor Presidente da CâmaraMunicipal, outorgando poderes a um Senhor Vereador, que não é o Vice- Presidente daquele Município, para o substituir em Assembleia Municipal Extraordinária. Cumpre, assim, esclarecer da legalidade daquele referido instrumento.

Notas introdutórias:

Uma primeira nota nos merece o Regimento desta AM que – e nosso entendimento, muito bem – dedica um artigo à representação da Câmara Municipal, que narra da seguinte forma:

“1. A Câmara Municipal faz-se representar obrigatoriamente, nas sessões da Assembleia Municipal, pelo Presidente, que pode intervir, sem direito a voto.

2. Em caso de impedimento, o Presidente da Câmara pode fazer-se substituir pelo seu substituto legal” – realce nosso.

Ora, a questão que nos vai colocada deve, primeiro lugar, ser dirimida com base neste preceito.

Assim, assoma-se inequívoco que o Presidente da Câmara Municipal pode ser objeto de substituição nas reuniões da Assembleia Municipal.

De resto, o preceito acabado de enunciar, segue o disposto no artigo 48.º da Lei no 169/99, de 18 de setembro que refere o seguinte:

“1 – A câmara municipal faz-se representar, obrigatoriamente, nas sessões da assembleia municipal, pelo presidente, que pode intervir nos debates, sem direito a voto.

2 – Em caso de justo impedimento, o presidente da câmara pode fazer- se substituir pelo seu substituto legal.

3 – Os vereadores devem assistir às sessões da assembleia municipal, sendo-lhes facultado intervir nos debates, sem direito a voto, a solicitação do plenário ou com a anuência do presidente da câmara ou do seu substituto legal.

4 – Os vereadores que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm o direito às senhas de presença, nos termos do artigo 10.º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho.

5 – Os vereadores podem ainda intervir para o exercício do direito de defesa da honra.”

Na mesma linha, dispõe o artigo 35.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro, que, na alínea r) do nº 1 narra da seguinte forma:

“[compete ao Presidente] Representar a câmara municipal nas sessões da assembleia municipal”

Porém, a questão a que se procura dar resposta é mais abrangente: por quem e em que termos.

O artigo 36.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro, refere que:

“1 – O presidente da câmara municipal é coadjuvado pelos vereadores no exercício das suas funções.

2 – O presidente da câmara municipal pode delegar ou subdelegar competências nos vereadores.”

Ocorre que, de acordo com o com o no 3 do artigo 57o da Lei no 169/99, de 18 de setembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei no 5-A/2002, de 11 de janeiro (LAL):

“O presidente designa, de entre os vereadores, o vice-presidente a quem, para além de outras funções que lhe sejam distribuídas, cabe substituir o primeiro nas suas faltas e impedimentos.”

Da leitura da lei decorre que é, especificamente, ao vice-presidente a quem cabe, de entre os vereadores, substituir o presidente nas suas faltas e impedimento – como parece ser o caso. Este preceito legal, é, de resto, o único que, clara e concretamente, atribui funções ao vice-presidente.

Não sendo assim, a lei enunciaria, certamente, de forma divergente, deixando ao critério do presidente a escolha, de entre qualquer dos vereadores, o que o substitui nas suas faltas e impedimentos – o que não é o caso.

De resto, não se trata de indicar um Vice-Presidente que substitua o Presidente mas da nomeação daquele que, ao longo de todo o mandato, o substitui, qualquer que seja a sua falta ou impedimento: in casu, o Vice-Presidente.

Trata-se, pois, do recurso a um expediente legal de duração continuada e prolongada no tempo.

De resto, não poderão subsistir dúvidas da ratio dos diplomas. Com efeito, se ao vice-presidente cabe a substituição do presidente – conforme dispõe o citado preceito – aos demais vereadores a lei dedica um preceito – o artigo 58.º da Lei 169/99, de 18 de setembro, permitindo ao presidente fixar o seu regime de permanência e ficar as suas funções – contanto que ao vice-presidente fique incumbida a sua “substituição nas faltas ou impedimentos”, não podendo tal ficar ao critério do presidente.

Diga-se, ainda que, de acordo com o princípio da legalidade, as competências (« conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos órgãos das pessoas coletivas públicas para a prossecução das atribuições destas » Vital Moreira, Direito Administrativo, texto policopiado, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, pag. 135), são definidas pela lei ou por regulamento, são irrenunciáveis e inalienáveis, sem prejuízo do disposto quanto à delegação de poderes e à substituição ( cf. o nº 1 do artigo 36.º do CPA). Tal significa que um órgão com determinadas competências conferidas pela lei, não pode renunciar às mesmas mas pode delegá-las, se existir previsão legal para tal, ou fazer-se substituir.

Volvendo ao caso concreto: o presidente da câmara designa, de entre os vereadores, o vice-presidente, que será o seu substituto nas suas faltas e impedimentos.

É certo que não estamos verdadeiramente perante uma hipótese de substituição, mas sim de suplência.

De acordo com Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, existe substituição “quando há sub-rogação de um órgão na competência doutro”. Ora, neste caso, estamos dentro do mesmo órgão, só que nas situações de falta, de ausência ou de impedimento do Presidente o Vice- Presidente deve substituí-lo. Estamos, assim, perante um caso de suplência e não de (verdadeira) substituição.

Com este regime, e segundo os autores citados, pretende-se assegurar o princípio da continuidade do órgão e a regularidade do exercício das suas funções. Assim, nas faltas e impedimentos do Presidente da Câmara ele deve ser substituído pelo Vice-Presidente, que exercerá, em substituição, as competências do Presidente da Câmara. Obviamente que ao vice-presidente também poderão ser delegadas competências pelo Presidente da Câmara, dado o seu cargo de vereador. Assim, este eleito poderá atuar em suplência ou por delegação do Presidente.

Ora, sem prejuízo do que antecede – e ressalvado o devido respeito, que muito é, por diverso entendimento – cremos que o legislador da Lei 169/99, de 18 de setembro quis, justamente com o artigo 57.º, nº 3, dar abrigo e guarida legal as situações de substituição que são, na verdade, de suplência (dentro do mesmo órgão) assegurado o princípio da continuidade do órgão e da regularidade do exercício de funções. Ponto que se determina que essa substituição seja feita pelo Vice-Presidente.

Assim, apesar de uma certa abertura aparentemente postulada pela Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, parece-nos que deve prevalecer o caráter mais restritivo que decorre da Lei 169/99, de 18 de setembro, aliás, estribado no princípio da legalidade.

Com efeito, a substituição do presidente, nas suas faltas e impedimentos, é uma tarefa concreta e específica que – como o devido respeito, que muito é! –devemos classificar como credora de dignidade e de um formalismo legal mais exigente – mais ainda no que atine à representação perante a Assembleia Municipal e que, até mercê do já mencionado princípio da legalidade, deve ser concretamente determinado.

Mais ainda, apenas na circunstância de não ser possível a presença do Vice- Presidente – e apenas mercê da necessidade de assegurar o sobredito princípio da continuidade – deve operar a substituição em sentido verdadeiro e próprio –a prevista no artigo 78.º, da Lei 169/99, de 18 de setembro.

Nos termos desse preceito: “A substituição obedece ao disposto no artigoseguinte e opera-se mediante simples comunicação por escrito dirigida ao presidente do órgão respetivo, na qual são indicados os respetivos início e fim” – coisa que, s.m.o., aqui não ocorre.

Mais ainda, é nosso entendimento, e sem prejuízo de tudo o que antecede que o Regimento não tem (nem deve ter) de ir ao assinalado detalhe de prever as ausências do vice-presidente da Câmara Municipal, pelo que, nesse conspecto, o Regimento não nos merece qualquer reparo – dada, aliás, a circunstância de o Regimento, como a lei, não ser apto a prever toda e qualquer situação.

É certo que, subjacente a este documento que nos vai submetido, existe um despacho, Despacho nº 124/18, de 20 de julho. Não cabe, aqui, analisar a legalidade deste Despacho, tanto mais que não se encontra disponível o conteúdo do mesmo.

Porém, sempre se dirá que esse despacho de nomeação, de um vereador que não o Vice-Presidente não tem guarida legal da forma como parece estar formatado. Dito de outro modo: o Vice-Presidente substitui o Presidente nas suas faltas e impedimentos; na ausência dos dois, não pode chocar, que pontualmente, e para certo evento e data, seja nomeado um outro Vereador, assim se assegurando a continuidade do órgão – não pode é, como acontece, aparentemente, no caso, proferir-se um despacho que está cerceado desse mesmo caráter pontual.

Conclusão:

a) O documento que nos vai apresentado não cumpre o formalismo legal; deve o Presidente ser, de facto, substituído pelo Vice-Presidente e não por outro vereador;

b) Assim se dá cumprimento ao princípio da legalidade;

c) Trata-te, efetivamente, de uma verdadeira situação de suplência e nãode substituição;

d) A substituição, em sentido verdadeiro e próprio, e procurando assegurar acontinuidade do órgão apenas ocorre na ausência do suplente legal, oVice-Presidente – o que aqui não parece ser o caso;

e) A substituição deve ser comunicada ao órgão, com indicação do início efim – o que, in casu, também não acontece;

f) Esta substituição, do Presidente por outro vereador, é uma medida deúltima ratio, de caráter pontual;

g) Deverá prevalecer, sempre que possível, a substituição do Presidente operada pelo Vice-Presidente;

h) A dignidade da Assembleia Municipal impõe um respeito acrescido pelo princípio da legalidade, pelo que é ao Vice-presidente do Município quem cabe prover à representação do mesmo, na ausência do Presidente, com prevalência sobre qualquer outro vereador.

Ao dispor,

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 24 de abril de 2019

Requerimento para alteração da ordem de trabalhos

Consulente: Assembleia Municipal …

Palavras-chave: i) Ordem de trabalhos; ii) Requerimento para alteração da ordem de trabalhos; iii) Votação; iv) Indeferimento liminar.

Questões:

A Assembleia Municipal da … coloca a esta ANAM as seguintes questões:

a) A possibilidade de alteração da ordem de trabalhos por iniciativa da Assembleia Municipal;

b) A legalidade do requerimento apresentado à mesa da Assembleia Municipal para retirada de um ponto da ordem de trabalhos;

c) A necessidade de colocação à votação desse requerimento ou a possibilidade de indeferimento liminar.

Discussão:

a) A possibilidade de alteração da ordem de trabalhos por iniciativa da Assembleia Municipal – a retirada de pontos da ordem do dia:

Nos termos do disposto no artigo 27.º da Lei no 75/2013, de 12 de setembro, a assembleia municipal reúne, ordinariamente, em cinco sessões ordinárias anuais, em fevereiro, abril, junho, setembro e novembro ou dezembro, convocadas com uma antecedência mínima de oito dias por edital e por carta com aviso de receção ou protocolo.

Ainda, compete à mesa da Assembleia Municipal “elaborar a ordem do dia das sessões e proceder à sua distribuição” – cf. o disposto na alínea c) do nº1 do artigo 29.º, do mesmo diploma.

Nos termos do disposto no artigo 50.º do mesmo diploma:

“1 – Só podem ser objeto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da sessão ou reunião.

2 – Tratando-se de sessão ordinária de órgão deliberativo, e no caso de urgência reconhecida por dois terços dos seus membros, pode o mesmo deliberar sobre assuntos não incluídos na ordem do dia”.

Ainda, prevê o Código de Processo Administrativo, no seu artigo 26.º, o seguinte:
“1 – Só podem ser tomadas deliberações cujo objeto se inclua na ordem do dia da reunião.

2 – Excetuam-se do disposto no número anterior os casos em que, numa reunião ordinária, pelo menos dois terços dos membros do órgão reconheçam a urgência de deliberação imediata sobre assunto não incluído na ordem do dia.”

Faz-se notar que nesta linha vai, efetivamente, o regimento desta AM –concretamente o artigo 43.º, nº 3 desse documento.

Parece, na verdade, que a lei apenas restringe a introdução de assuntos na ordem do dia. Na verdade, será intenção do legislador tutelar o direito à informação e proteger a tutela da confiança dos eleitos locais.

Assim, não se vislumbra neste concreto ponto, nenhuma limitação à retiradade pontos da ordem do dia, tratando-se, porém, de uma deliberação que, como qualquer outra – e ressalvado o devido respeito por diverso entendimento – deve ser tomada nos termos legais e regimentais, com respeito pelas maiorias exigidas.

b) A legalidade do requerimento apresentado à mesa da Assembleia Municipal para retirada de um ponto da ordem de trabalhos:

O pedido de retirada de um concreto ponto da ordem de trabalhos configura, do ponto de vista formal, configura um requerimento.
O regimento desta AM da Maia prevê a possibilidade de os eleitos, no uso da palavra, dirigirem requerimentos à mesa – cf. o respetivo artigo 55.º – que prevê que os requerimentos podem ser apresentados por escrito ou oralmente. Tais requerimentos, seja qual for a sua natureza, são “depois de admitidos”, “votados sem discussão” – cf. o nº 3 do artigo 55.º daquele Regimento.

Não cabendo aqui apreciar outras questões, laterais, mormente quanto à admissibilidade ou não de discussão do requerimento, dir-se-á que não se vislumbra qualquer impedimento a um requerimento dirigido à mesa no sentido acabado de assinalar, id est, no sentido de retirar um concreto ponto da ordem de trabalhos.

Claro parece ser, contudo, que essa votação é imediata à sua receção, não se justificando, se assim não fosse, a referência à ausência de discussão.
De resto, não existe uma noção legal do que seja um requerimento; porém, um requerimento será sempre um pedido dirigido à mesa, ainda que lhe seja dada outra designação ou nomenclatura e, assim recebido, deve ser espoletado o procedimento deste artigo 55.º do Regimento.

c) A necessidade de colocação à votação desse requerimento ou a possibilidade de indeferimento liminar.

O artigo 55.º do Regimento, no seu nº 3, parece impor a sujeição de qualquer requerimento à votação: “Os requerimentos, depois de admitidos, serão votados sem discussão”.
Parece ser este um comando dirigido ao Presidente da Assembleia Municipal, ao qual já nos referimos em momento anterior – cf. ponto b), supra.

Cumpre, contudo, dizer o seguinte: cabe ao presidente do órgão colegial, além de outras funções que lhe sejam atribuídas, abrir e encerrar as reuniões, dirigir os trabalhos e assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações – assim o dispõe o CPA, no seu artigo 21.º.

Na mesma linha, dispõe o artigo 30.º, da Lei 75/2013, de 12 de setembro que compete ao presidente da mesa “dirigir os trabalhos e manter a disciplinadas sessões”.

Ora, da leitura conjugada dos preceitos transcritos – e, até, da dignidade própria das funções que sempre cabe enaltecer – parece-nos ser de atribuir ao Presidente da mesa uma certa discricionariedade na disciplina dos trabalhos e na gestão dos mesmos.

Cabe, assim, articular os dois comandos legais. Assim, e ressalvado o devido respeito por entendimento diverso, parece-nos que ao Presidente da Assembleia Municipal cabe, no exercício das suas funções, admitir, receber, qualquer requerimento que lhe seja dirigido pela Assembleia, submetendo- o à votação.

A Assembleia, o “plenário”, é, in casu, soberano quanto ao destino a dar a esse requerimento, destino esse que expressará através da votação do requerimento, nos termos legais e regimentais.

Ao Presidente da Assembleia Municipal caberá, no uso das suas funções, a função de garante da legalidade dessa votação, não podendo, igualmente, descurar-se o voto de qualidade que é expressão dessa sua importância, constante, para o que importa, do nº 3 do artigo 59.º do Regimento.

Porém, o Presidente estará sempre sujeito à vontade do plenário – que é soberano.
A todo o tempo, qualquer membro da Assembleia Municipal, pode remeter o pedido ao plenário, cuja vontade prevalece.

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 24 de abril de 2019

Membros Assembleia Municipal M.Representação Regimento Senhas de Presença

Consulente: Assembleia Municipal de …

Palavras-chave: i) Membros da Assembleia Municipal; ii) Representação; iii) Regimento; iv) Senhas de presença.

Questão:

a) O órgão Assembleia Municipal encontra-se investido de plenos poderes somente durante as sessões (ordinárias e extraordinárias)?
b) O Presidente representa o órgão fora do período das sessões?
c) O Regimento da Assembleia Municipal regula somente o ato da assembleia (plenário) ou aplica-se também fora dela?
d) No caso de uma visita organizada pela Câmara Municipal tendo sido convocados para a mesma os eleitos municipais, em caso de substituição (por motivo de incapacidade de comparência) de um membro eleito por um suplente é necessário o cumprimento do Regimento ou bastará uma informação/comunicação ao presidente?
e) Uma sessão solene comemorativa (25 de Abril) considera-se uma sessão extraordinária da Assembleia Municipal? A mesma produz o pagamento de senhas)?

Discussão:

A lista de questões que a que se responde é extensa e tem múltiplas implicações práticas.

Assim, procuraremos seguir a ordem sistemática pela qual nos vão apresentadas.

a) O órgão Assembleia Municipal encontra-se investido de plenos poderes somente durante as sessões (ordinárias e extraordinárias)?

A Assembleia Municipal é um órgão deliberativo cujas competências, regime e funcionamento estão definidas com alguma amplitude na lei, designadamente na Lei nº 75/2013, de 12 de setembro – cf. os seus artigos 24.º e ss..

A Assembleia Municipal funciona em sessões, que podem ser ordinárias ou extraordinárias, sendo certo que, os órgãos deliberativos, como este, podem reunir mais do que uma vez no decurso da uma sessão (cf. artigo 46.º da lei n.º 75/2013) – ou, dito de outra forma, cada sessão pode comportar mais do que uma reunião.

Sendo um órgão deliberativo, é nas sessões – ordinárias ou extraordinárias – que este tem a sua expressão e manifestação por excelência, razão pela qual, presumindo ser esse o sentido e alcance da questão que vai colocada, é apenas nas sessões que o órgão se encontra no seu pleno funcionamento.

Porém, sem embargo do que antecede, isso não prejudica a dignidade deste órgão que, de resto, tem vastas funções institucionais, como sejam, por exemplo, a possibilidade de indicar comissários para as CPCJ municipais ou membros para as comunidades intermunicipais.

b) O Presidente representa o órgão fora do período das sessões?

Nos termos do disposto no artigo 30.º, nº 1, alínea a) compete ao Presidente da Assembleia Municipal “representar a assembleia Municipal, assegurar o seu regular funcionamento e presidir aos trabalhos”.

Via de regra, a representação implica sempre um ato externo ao órgão, portanto, fora do período de normal funcionamento.

Sem embargo deste primeiro considerando, o certo é que o Presidente da Assembleia Municipal em amplos poderes, fora da sessão, no que atine, designadamente, aos conselhos municipais. Veja-se: o Conselho Municipal da Educação – DL nº 7/2003, de 15 de janeiro, na sua última versão dada pelo DL nº 72/2015, de 11 de maio é integrado pelo presidente da Assembleia Municipal; o Conselho Municipal de Segurança – lei nº 106/2015, de 25 de agosto é, também, integrado pelo Presidente da Assembleia Municipal.

Tudo para concluir pela efetividade de poderes de representação do Presidente da Assembleia Municipal fora das sessões deste órgão.

c) O Regimento da Assembleia Municipal regula somente o ato da assembleia (plenário) ou aplica-se também fora dela?

O Regimento é um documento que, pela sua natureza, serve para disciplinar o funcionamento de um órgão.

Assim, via de regra, o Regimento manterá a sua aplicação restrita a esta dimensão.

Sem embargo, nada impede que o Regimento possa disciplinar ou prever certas situações fora da sessão e, portanto, aplicar-se fora dele, em casos contados, devidamente respaldados.

d) No caso de uma visita organizada pela Câmara Municipal tendo sido convocados para a mesma os eleitos municipais, em caso de substituição (por motivo de incapacidade de comparência) de um membro eleito por um suplente é necessário o cumprimento do Regimento ou bastará uma informação/comunicação ao presidente?

Tendo sido convocados, formalmente, os eleitos, membros da Assembleia Municipal, id est, dando cumprimento à Lei 75/2013, de 12 de setembro e ao

Regimento, tudo inculca que estaremos perante uma sessão extraordinária da Assembleia Municipal.

A ser assim, é nosso entendimento que devem observar-se todas as formalidades inerentes às faltas e pedidos de substituição.

Não tendo sido esse o caso, tendo sido endereçado apenas um convite a uma comissão, é nosso entendimento que deve imperar um critério de razoabilidade e bom senso, estribado no facto de subsistir o dever de atender a todos os atos formais por parte dos eleitos locais, sendo certo que as circunstâncias de cada caso concreto exigem uma apreciação casuística, baseada no elementar princípio da cooperação.

e) Uma sessão solene comemorativa (25 de Abril) considera-se uma sessão extraordinária da Assembleia Municipal? A mesma produz o pagamento de senhas)?

Cumpre, neste ponto, começar por trazer à colação o disposto no artigo 10.º da Lei nº 29/87, de 30 de junho que define o Estatuto dos Eleitos Locais, e cita-se: “os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão e das comissões a que compareçam e participem”.

Ora, os eleitos locais – in casu, os membros da Assembleia Municipal – tem direito a uma senha por cada reunião do respetivo órgão e [ainda] por cada reunião da comissão em que participem. O ponto é que seja do órgão que integram e, ademais, que não se encontrem em regime de permanência ou meio tempo. São, estas, as únicas duas limitações do texto da lei.

Com efeito e como se sabe, as senhas de presença constituem um meio de compensar o esforço acrescido que envolve a preparação dos assuntos a debater em tais reuniões, bem como certas das despesas que esse trabalho e preparação possa envolver, estimulando, simultaneamente, o empenho nas reuniões em que participam.

Com efeito, as senhas de presença são devidas a todos os autarcas que não exerçam funções em regime de permanência ou de meio tempo, ou seja, a lei entendeu que todos os autarcas que exerçam funções sem terem direito a remuneração devem ser compensados com o direito a auferirem senhas de presença pelo esforço pessoal que o desempenho de cargos políticos implica.

Ora, caso haja lugar aos procedimentos de convocatória, nos termos legais, estamos perante uma sessão extraordinária que, como tal, deve ser abonada pela correspondente senha de presença.

Ao dispor

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 25 de março de 2019

Incompatibilidade AM e AF

Palavras-chave: Incompatibilidade.

Questão:

Compatibilidade e legalidade do exercício, em simultâneo, neste mandato do cargo de membro de assembleia municipal e como presidente da mesa da assembleia de uma união de freguesias.

Apreciação:

De acordo com o artigo 244.º da Constituição da República Portuguesa, os órgãos representativos da freguesia são a assembleia de freguesia e a junta de freguesia.

A assembleia de freguesia (órgão deliberativo) e a junta de freguesia (órgão executivo) são órgãos de natureza colegial representativos da vontade coletiva da população da freguesia, prosseguindo os interesses da freguesia, através da gestão dos meios de que dispõem e do uso dos poderes funcionais que a lei lhes atribui.

A representatividade e legitimidade da assembleia de freguesia deriva diretamente de um ato eleitoral, através do qual os eleitores elegem os membros da assembleia de freguesia, dela sendo eleitos os membros da junta de freguesia.

Nos termos do disposto no artigo 221.º, da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto: “É incompatível, dentro da área do mesmo município, o exercício simultâneo de funções autárquicas nos seguintes órgãos: a) Câmara municipal e junta de freguesia; b) Câmara municipal e assembleia de freguesia; c) Câmara municipal e assembleia municipal.”

Assim, não sendo essa a situação narrada, assoma-se não existir incompatibilidade.

Conclusão:

Não há incompatibilidade no exercício, em simultâneo, no mesmo mandato, do cargo de membro de assembleia municipal e como presidente da mesa da assembleia de uma união de freguesias.

Ao dispor

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 20 de dezembro de 2018

Competência da AM, alteração propostas da CM

Consulente: Assembleia Municipal de …

Palavras-Chave:

a) Competências da Assembleia Municipal;
b) Alteração de propostas vindas da Câmara Municipal;
c) Artigo 25.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro.

Questões:

Prevê o nº 3 do artigo 25.º da Lei 75/2013, de 12 de setembro o seguinte: “não podem ser alteradas na assembleia municipal as propostas apresentadas pela câmara municipal referidas nas alíneas a), i) e m) do n.º 1 e na alínea l) do número anterior, sem prejuízo de esta poder vir a acolher em nova proposta as recomendações ou sugestões feitas pela assembleia municipal”.

A questão a que agora procuraremos dar resposta é a de saber se todas as demais, isto é, todas a não elencadas nesse referido preceito legal, podem ser objeto de alteração.

Discussão:

O artigo 25.º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro (RJAL) encerra o conjunto de competências de apreciação e fiscalização da Assembleia Municipal; a par destas, subsistem igualmente competências de funcionamento, constantes do artigo 26.º do mesmo diploma legal.

Cumpre sublinhar que todas as atividades da Câmara Municipal estão sujeitas a fiscalização pela Assembleia Municipal – de onde se retira, sem pejo, a importância deste órgão, que sobejamente se reconhece e que tem como consequência a circunstância as propostas da Câmara Municipal serem, necessariamente, sujeitas a aprovação por parte da Assembleia Municipal e, concomitantemente, à correspondente votação.

A questão que ora se coloca é a de saber se, além de competências de apreciação, a Assembleia Municipal tem, também, competências para alterar as propostas da Câmara Municipal.

Diga-se que o RJAL consagra o princípio da alterabilidade das propostas camarárias submetidas à Assembleia Municipal, salvo quanto aos casos contados expressamente ressalvados.

Sobre esta matéria versa o citado nº 3 do artigo 25.º, dispondo que “não podem ser alteradas na assembleia municipal as propostas apresentadas pela câmara municipal referidas nas alíneas a), i) e m) do n.º 1 e na alínea l) do número anterior, sem prejuízo de esta poder vir a acolher em nova proposta as recomendações ou sugestões feitas pela assembleia municipal”. Da letra do preceito e da técnica jurídica utilizada resulta que todas os demais assuntos, que não aqueles constantes daquelas alíneas podem ser objeto de alteração pela Assembleia Municipal.

De facto, a ratio do elenco de alíneas que não são suscetíveis de alteração, retira-se que se trata de matérias estritamente administrativas e de opção política: a aprovação das opções do plano e orçamento (alínea a)), a autorização para aquisição, alienação ou oneração de bens imóveis (alínea i)), ainda a aprovação da criação ou reorganização de serviços municipais (alínea m)) e a apreciação do inventário dos bens, direitos e obrigações patrimoniais (alínea l).

São, pois, matérias das quais apenas perpassa a competência eminentemente (e estritamente) de fiscalização da Assembleia Municipal.

Conclusão:

Todas as propostas excluídas do cotejo do nº 3 do artigo 25.º do RJAL podem ser objeto de alteração por força do princípio geral de alterabilidade das propostas da Câmara Municipal.

Ao dispor

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 05 de março de 2019

Chefe de Gabinete. Assessor de Vereação

Consulente: Assembleia Municipal de …

Palavras-Chave: a) Incompatibilidade; b) Impedimento; c) Membro de assembleia municipal.

Questões:

a) O chefe de gabinete da presidência da câmara poderá exercer também as funções de deputado da assembleia?

b)O assessor ao gabinete de vereação da câmara poderá exercer também as funções de deputado da assembleia?

c) O presidente de junta de freguesia, pode ser líder de bancada?

Notas introdutórias:

As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266.º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa – elas significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar, em abstrato, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é suscetível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.

No mesmo sentido, a Procuradoria-Geral da República, no parecer n.º 100/82, de 27/07/82, refere que «as incompatibilidades visam proteger a independência das funções» e Vital Moreira e Gomes Canotilho (in Constituição da República Portuguesa, anotada, 3.ª edição, Coimbra, 1993, pag. 948) referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).

Na definição de Nuno Salgado (in Inelegibilidades, Incompatibilidades e Impedimentos dos titulares dos órgãos das autarquias Locais. Considerações gerais, CEFA, Coimbra, 1990, pág.78) “a incompatibilidade, conforme resulta da própria designação, impede que um mesmo cidadão possa desempenhar dois ou mais cargos ou funções pelo que de inconveniente, potencialmente contraditório, pode implicar a defesa de interesses porventura divergentes, ou seja, é a impossibilidade legal do desempenho de certas funções públicas por indivíduo que exerça determinadas atividades ou se encontre em algumas das situações públicas ou particulares enumeradas por lei.”

Por outro lado, diferente do conceito de incompatibilidade é o de impedimento que encontra respaldo nos artigos 69º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo DL nº 4/2015, de 7 de janeiro. Quanto a estes, tal como defende Luiz S. Cabral da Moncada (In Código do Procedimento Administrativo anotado, Coimbra Editora, pág.278): “Enquanto circunstâncias concretas os impedimentos distinguem-se das incompatibilidades designadamente por acumulação de cargos. Estas não dependem da posição relativa das pessoas singulares perante o procedimento nem de qualquer procedimento em concreto mas apenas de uma qualidade abstratamente prevista na lei e aplicável sem qualquer juízo de aproximação ao caso concreto.

Corporizam exigências legais e abstratas de imparcialidade que valem independentemente de se saber se são ou não aplicáveis a qualquer caso concreto. No caso das incompatibilidades a lei exclui a possibilidade de intervenção em abstrato. Quem nelas incorra não pode pura e simplesmente intervir. No caso dos impedimentos, a lei apenas veda a intervenção se no caso concreto ocorrerem determinadas circunstâncias ligadas à posição pessoal de cada interveniente, potencial ou real.”

Discussão:

a) O chefe de gabinete da presidência da câmara poderá exercer também as funções de deputado da assembleia?

Na situação presente, cumpre-nos aferir se, enquanto eleito local, é legalmente admissível que o membro da Assembleia Municipal seja, simultaneamente, chefe de gabinete.

A resposta à questão formulada passa, no essencial, pela classificação dos membros dos gabinetes de apoio pessoal, pela sua eventual inserção em alguma das inelegibilidades atualmente previstas nos arts. 6º e 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e, por último, pela verificação ou não de incompatibilidade no exercício cumulativo de funções.

Ora, nos termos do disposto no artigo 4.º do Estatuto dos Eleitos Locais:

“No exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios:

a) Em matéria de legalidade e direitos dos cidadãos:

1. Observar escrupulosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis aos atos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem;
2. Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências;
3. Atuar com justiça e imparcialidade;

b) Em matéria de prossecução do interesse público:

Salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respetiva autarquia;
Respeitar o fim público dos poderes em que se encontram investidos;
Não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico;
Não intervir em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
Não celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo de adesão;
Não usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas funções;

c) Em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam titulares:

Participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos;
Participar em todos os organismos onde estão em representação do município ou da freguesia”.

Por outro lado, a criação dos Gabinetes de Apoio está, hoje especificamente prevista no artigo 42.º da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro e o respetivo estatuto no artigo 43.º do mesmo diploma legal.

Nos termos deste último preceito legal, “aos membros dos gabinetes de apoio (…) é aplicável, com as devidas adaptações, o disposto no diploma que estabelece o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo no que respeita a designação, funções, regime de exclusividade, incompatibilidades, impedimentos, deveres e garantias” – cf. o nº 5 do artigo 43.º, da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro.

Aqui chegados, cumpre abrir um parêntese para referir que os membros destes gabinetes eram considerados até à publicação da Lei nº 109-B/2001, de 27.12, agentes administrativos (artigo 6º) e um dos fundamentos para tal era o facto de poderem inscrever-se na Caixa Geral de Aposentações quando exerciam essas funções, mesmo que previamente ao exercício das mesmas não possuíssem qualquer vínculo público. Tal significava que o mero exercício de funções como membro de um gabinete era considerado gerador de vínculo público e, dessa forma, classificados de agentes administrativos.

Assim, no domínio da anterior lei eleitoral das autarquias locais, o artigo 4º, al. c), Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29.12, com a redação dada pelo Decreto- Lei nº 751/76, de 21.10, prescrevia que não podiam ser eleitos para os órgãos do poder local os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios.

Sobre esta causa de inelegibilidade e no domínio da lei citada, pronunciou-se o Tribunal Constitucional no cordão nº 244/85, publicado em 07.02.86, tendo considerado que esta inelegibilidade tinha efeitos restritos à própria autarquia, mas que abrangia não só os funcionários da chamada administração autárquica direta como também os simples agentes.

Ora, sendo os membros dos gabinetes considerados agentes administrativos e sendo até à entrada em vigor da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, considerados inelegíveis os funcionários e os agentes da respetiva autarquia, os membros da assembleia municipal se pertencessem a um GAP colocavam-se numa situação de inelegibilidade, dado que eram agentes administrativos que pertenciam a um dos órgãos representativos da autarquia onde exerciam funções.

Com a entrada em vigor da citada Lei nº 109-/2001, de 27.12, – artigo 6º – alterou-se este regime legal e os membros dos gabinetes deixaram de poder classificar-se como agentes administrativos.

Por outro lado, além desta alteração processou-se ainda outra, também relevante, para a questão em causa e que foi a alteração da lei eleitoral das autarquias.

As inelegibilidades estão assim atualmente previstas nos artigos 6º (inelegibilidades gerais) e 7º (inelegibilidades especiais) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e são as seguintes:

Nas inelegibilidades especiais destacamos a al. d) do artigo 7º que prescreve o seguinte:

“Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.”

De acordo com o artigo 7º, n º 1 alínea d) da lei acima referida, no que respeita aos funcionários, só há inelegibilidade para os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição majoritária que exerçam funções de direção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.
Ora, não sendo os membros dos gabinetes funcionários não lhes é aplicável esta causa de inelegibilidade e mesmo que fossem considerados agentes administrativos (que não são) também nunca seriam considerados inelegíveis, visto que não são nem nunca foram considerados dirigentes^[1].

Assim, e em síntese, não existe qualquer incompatibilidade, impedimento ou inelegibilidade que afetem o membro da Assembleia Municipal que é chefe de gabinete do Presidente da Câmara Municipal.

b) O assessor ao gabinete de vereação da câmara poderá exercer também as funções de deputado da assembleia?

Não vai especificado qual o vínculo que subsiste entre o dito assessor e o Município da Ribeira Brava.
Parece-nos, assim, ser de manter a resposta da alínea anterior, não subsistindo qualquer incompatibilidade, impedimento ou inelegibilidade.
Cumpre, porém, sublinhar o seguinte: subsistindo um contrato de prestação de serviços, tratando-se, a título de exemplo, que um assessor que é prestador de serviços – como tantas vezes sucede – parece-nos ser de rever a posição acabada de veicular.
De facto, nos termos do disposto no artigo 4.º do Estatuto dos Eleitos Locais: “No exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios:

a) Em matéria de legalidade e direitos dos cidadãos:

Observar escrupulosamente as normas legais e regulamentares aplicáveis aos atos por si praticados ou pelos órgãos a que pertencem;
Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências;
Atuar com justiça e imparcialidade;

b) Em matéria de prossecução do interesse público:

Salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respetiva autarquia;”
Respeitar o fim público dos poderes em que se encontram investidos;
Não patrocinar interesses particulares, próprios ou de terceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico;
Não intervir em processo administrativo, acto ou contrato de direito público ou privado nem participar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao 2.º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
Não celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo adesão;
Não usar, para fins de interesse próprio ou de terceiros, informações a que tenha acesso no exercício das suas funções;

c) Em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam titulares:

Participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos;
Participar em todos os organismos onde estão em representação do município ou da freguesia”.

Por seu turno, nos termos do disposto no artigo 7.º da Lei Eleitoral Autárquica, não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais: “os membros dos corpos sociais e os gerentes de sociedades, bem como os proprietários de empresas que tenham contrato com a autarquia não integralmente cumprido ou de execução continuada.

”Assim, e até por argumento de maioria de razão, parece-nos que o exercício do cargo de membro da Assembleia Municipal é incompatível com o cargo de assessor do mesmo município, quando contratado em regime de prestação de serviços.[2]

c) O presidente de junta de freguesia, pode ser líder de bancada?

Nos termos do disposto no artigo 42.º, da Lei nº 169/99, de 18 de setembro, “a assembleia municipal é constituída por membros eleitos diretamente em número superior ao dos presidentes de junta de freguesia, que a integram.

Lei nº 5-A/2002 de 11-01-2002 aditou àquele diploma o artigo 46.º-B, que narra da seguinte forma:

“Os membros eleitos, bem como os presidentes de junta de freguesia eleitos por cada partido ou coligação de partidos ou grupo de cidadãos eleitores, podem associar-se para efeitos de constituição de grupos municipais, nos termos da lei e do regimento.
A constituição de cada grupo municipal efectua-se mediante comunicação dirigida ao presidente da assembleia municipal, assinada pelos membros que o compõem, indicando a sua designação bem como a respectiva direcção.
Cada grupo municipal estabelece a sua organização, devendo qualquer alteração na composição ou direcção do grupo municipal ser comunicada ao presidente da assembleia municipal.
Os membros que não integrem qualquer grupo municipal comunicam o facto ao presidente da assembleia e exercem o mandato como independentes.”

Por sua vez, o Regimento desta Assembleia Municipal dispõe o seguinte, no seu artigo 46.º:

“Os membros diretamente eleitos, bem como os presidentes de junta de freguesia eleitos por cada partido político ou coligação de partidos ou grupos de cidadãos eleitores, podem associar-se para efeitos de constituição de grupos municipais.
A constituição dos grupos municipais efetua-se mediante comunicação escrita dirigida ao presidente da assembleia municipal.
Da comunicação referida no número anterior deve constar obrigatoriamente a assinatura de todos os membros que constituem o grupo municipal, a sua designação bem como a respetiva direção.
Os membros que não integrem qualquer grupo municipal ou que dele se desvinculem comunicam o facto ao presidente da assembleia e exercem o seu mandato como independentes.”

O artigo 47.º do mesmo Regimento prevê que:

“Cada grupo municipal estabelece livremente a sua organização.
Qualquer alteração na composição ou direção do grupo municipal deve ser comunicada ao presidente da assembleia municipal.”

Ora,

Os designados “grupos municipais” são novidade trazida pela Lei n.º 5- A/2002, de 11 de Janeiro, ao aditar um (novo e inovador) artigo 46.º-B à Lei n.º 199/99, onde aqueles passaram a ser expressamente consagrados na economia do funcionamento das assembleias municipais, num movimento de reforço das suas competências e poderes e de melhoria a aprofundamento do funcionamento desse órgão, importando para a realidade autárquica uma figura típica dos parlamentos e, como tal, também existente na Assembleia da República, aqui sob a designação bem conhecida de grupos parlamentares.

Diz-se no artigo 180.º, n.º 1 da Constituição que os Deputados eleitos por cada partido ou coligação de partidos podem constituir-se em grupo parlamentar. Do mesmo teor é a norma do artigo 6.º, n.º 1, do Regimento da Assembleia da República. Desta norma podem-se extrair algumas consequências características e caracterizadoras dos grupos parlamentares.
Assim, a existência de um grupo parlamentar pressupõe a pluralidade de deputados (no mínimo dois, mas não mais que isso), sendo, contudo, de constituição facultativa. Um deputado apenas pode pertencer a um grupo parlamentar. A cada partido deverá corresponder apenas um grupo parlamentar (não podendo, portanto, haver desdobramentos do grupo parlamentar do mesmo partido) e a cada grupo parlamentar haverá de corresponder um só partido (não sendo admitidos grupos parlamentares mistos, integrados por deputados de diferentes partidos), sendo que no caso de coligações eleitorais (mas parece que já não nas apenas de incidência parlamentar, ou seja, constituídas pós eleições e visando o suporte do governo) podem os seus deputados (mas não obrigatoriamente) constituir um único grupo parlamentar, o qual, contudo não pode coexistir com grupos parlamentares dos partidos que formam a coligação.

Os grupos parlamentares constituem-se por um mecanismo de auto-agrupamento ou auto-constituição, sendo os próprios deputados que irão fazer parte de cada um deles que comunicam o facto ao presidente da Assembleia da República, em documento assinado por todos, indicando ainda a designação do grupo e o nome do seu presidente e vice-presidentes, caso os haja, bem como, pela mesma via, as posteriores alterações de composição ou direção, além de que estabelecem livremente a sua própria organização.

Isto, num olhar, necessariamente breve, sobre a orgânica dos grupos parlamentares

Ora, também ao nível dos órgãos autárquicos, designadamente da assembleia municipal, se apresenta um quadro legal e dogmático idêntico ao anteriormente referido.

Também ao nível local, os grupos municipais, são constituídos, nos termos da lei, por vontade dos membros da Assembleia municipal, aos quais assiste essa faculdade – pelo que a sua constituição não se apresenta, à face da lei, como uma obrigação, pelo que também não pode ser imposta pelos regimentos.

Por outro lado os grupos municipais constituem-se por via de uma manifestação expressa daqueles que o hão-de vir a integrar – como resulta do facto de os grupos municipais serem instituídos por via de uma comunicação dirigida ao presidente da assembleia municipal, assinada pelos membros que o compõem (auto-constituição) – e organizam-se da forma que por cada um seja estabelecida (auto-organização).

Temos, portanto, que a existência ou não existência de um grupo municipal ou a inclusão ou não inclusão nele de um membro da assembleia municipal não depende de qualquer vontade partidária mas simplesmente da (livre) decisão de cada um dos membros integrantes.

Da leitura do preceito legal e da estrita exegese da sua letra, parece decorrer que quer os membros eleitos – portanto, em sufrágio direto e universal, nos dizeres da lei, diretamente– quer os presidentes de Junta de Freguesia – que são membros da Assembleia Municipal pela sua qualidade e funções – e que, como tal, a integram (para parafrasear o disposto no artigo 42.º da Lei 169/99, de 18 de setembro), têm acesso e assento nos grupos municipais.

Nada, igualmente, e a ser assim, impedirá a adesão de um presidente de junta a um grupo municipal nem, com efeito, o pode apartar do exercício, pleno, de funções no seio desse grupo, mormente como líder de bancada.

Isto, numa leitura espartilhada, que não é aquela que se perfilha, da letra da lei.
Ocorre que, cremos, não é essa a ratio do preceito legal. Se é facto que um presidente de junta de freguesia é membro, de pleno direito da Assembleia Municipal, não é menos certo que o seja pela sua qualidade e não um membro diretamente eleito. A esta nomenclatura não pode ser alheia uma visão atualista da lei, estribada da economia das Assembleias Municipais.

Ao dispor,

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 15 de abril de 2019

[1] Veja-se, porque ilustrativo, o http://www.ccdrc.pt/index.php?option=com_pareceres&view=details&id=1924&Itemid=1

[2] Aqui, permitimo-nos apenas um parêntese, ainda que breve, para dizer o seguinte: a esta ANAM não é alheia, como se sabe, a necessidade de alteração legislativa sobretudo no que concerne ao Estatuto dos Eleitos Locais, diploma que remonta a 1987, sem alteração de monta desde 2006. A alteração, da qual não cabe, neste espaço, curar com detalhe, sempre haveria de importar uma significativa reformulação dos direitos dos Eleitos Locais, desde logo no que atine à perceção de senhas de presença e ao regime das inelegibilidades, incompatibilidades e impedimentos. Na verdade, entendemos, mais que não seja de jure condendo, que um cidadão não pode ser privado da eleição para certo cargo, apenas porque tem um vínculo com o Município, mormente um contrato de prestação de serviços. Isto, sobretudo, invocando argumento, que entendemos ser vazio de conteúdo, segundo o qual receberá, sempre, uma senha de presença – senha essa que mais não é do que uma compensação meramente simbólica. Desde que salvaguardados as situações de potenciais conflitos de interesses, não vimos razão de ser nesta limitação.

Taxa Turística

Palavras-Chave: a) Taxa municipal turística; b) Criação de taxas municipais.

Questão:

A criação da taxa municipal de turística e as formalidades às quais deve obedecer.

A taxa municipal turística é uma taxa que alguns municípios vêm adotando – v.g. Lisboa, Porto e Aveiro – com o propósito, genérico, de fazer face às exigências de disponibilização de meios e de infraestruturas, associado a um caráter sazonal e flutuante dessa pressão demográfica que significa o aumento de turistas. Estamos, pois, perante um propósito de qualidade associado à sustentabilidade.

Não sendo uma inovação, grande parte dos municípios deu abrigo a essa taxa no respetivo Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas – veja-se a título de exemplo e a este propósito, e apenas porque ilustrativo e pioneiro, o Regulamento do Município de Lisboa nº 569-A/2014 (Regulamento geral de Taxas, Preços e Outras Receitas do Município de Lisboa) que, na sua Secção VI, artigo 68.º e ss., prevê, justamente esta taxa devida “em contrapartida pelo singular aproveitamento turístico proporcionado pelo conjunto de atividades e investimentos relacionado direta ou indiretamente com a atividade turística”; ainda nesta diploma, a taxa municipal turística pode assumir as modalidades de a) taxa de dormida; b) taxa de chegada por via aérea; c) taxa de chegada por via marítima.

No que atine à liquidação, arrecadação e pagamento desta taxa, genericamente, ela cabe às pessoas singulares ou coletivas que explorem empreendimentos turísticos e estabelecimentos de alojamento local.

Pois bem,

O poder tributário encontra-se subordinado à Constituição e fundado na legalidade democrática, de que depende a validade das leis do Estado, Regiões Autónomas e Poder Local (artigo 5.º, da Constituição). Os tributos municipais são, nos termos da lei, o IMI, o IMT, o IUC e as derramas e ainda uma participação variável em sede de IRS.

Acontece que, no que atine ao IMI e IMT, o legislador chama-lhes, sem pudor, impostos municipais, mas, na verdade, a criação (legal), a liquidação e a cobrança estão reservadas ao Estado, sendo que este está obrigado a entregar a receita aos Municípios.

No que concerne, concretamente, às Autarquias Locais, como corolário da autonomia financeira, a Constituição rege que as mesmas “podem” dispor de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei (artigo 238.º, n.º 4).

Ou seja, significativamente e de modo menos generoso do que quanto às Regiões Autónomas, a reserva de lei constitucional frustra que no seio das Autarquias Locais possam ser criados impostos ou sequer definidos os seus elementos essenciais. E, também importante, o acervo dos poderes tributários mais não são do que uma mera faculdade tendo em vista a autonomia financeira, não se aludindo a um poder tributário “próprio”.

Em função do princípio da legalidade, a que está vinculado o exercício da atividade financeira das Autarquias, serão nulas as deliberações de qualquer órgão autárquico que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas não previstas na lei (cf. o artigo 4.º). Entre outros, a autonomia financeira autárquica assenta no exercício dos poderes tributários que legalmente estejam atribuídos. Designadamente, e entre outros que possam vir previstos em legislação tributária: liquidar, arrecadar, cobrar e dispor das receitas que por lei lhes sejam destinadas; de conceder isenções e benefícios fiscais; de compensar a concessão de benefícios fiscais relativos a impostos e outros tributos a cuja receita tenham direito, por parte do Governo.

A lei, concretamente a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais), possibilita às autarquias a criação das taxas municipais que são, sempre, e em uníssono com a própria definição jurídica de taxa, uma contrapartida pela “prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei”- cf. o disposto no artigo 3.º daquele diploma legal.

Isto posto,

A questão que agora se coloca é a de permitir a aplicação de métodos indiretos para determinação da matéria coletável.

No sistema fiscal português, a tipicidade é o princípio em que assenta a intervenção na esfera da incidência tributária. Este é um princípio que decorre do princípio da legalidade previsto no artigo 8º da LGT, onde se determina que todos os elementos essenciais da relação jurídico-tributária terão que ser necessariamente objeto de tipificação em sede de Lei Formal, sob pena de uma atuação discricionária por parte da AT ou por parte de outro qualquer sujeito ativo da relação jurídica tributária, v.g., os Municípios.

Sendo o princípio que determina a base da incidência, a tipicidade visa garantir a segurança jurídica do contribuinte, ao impor que para a liquidação de um imposto – cuja avaliação seja efetuada por forma direta ou indireta – seja necessária a existência de um facto tributário previamente definido e previsto na lei, ou seja, tipificado.

O mesmo princípio que vale para o imposto terá de valer, necessariamente e até com especial acuidade, para as taxas que são tributos de outra natureza mas se não somenos importância. Dito de outra forma: também no que concerne a taxas tem de imperar o princípio da tipicidade, corolário do princípio da legalidade. Ora, não está previsto nem no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, nem em qualquer diploma da Lei Geral, nomeadamente na Lei Geral Tributária, a possibilidade de taxas municipais serem objeto de determinação por métodos indiretos, razão pela qual esta forma de determinação é ilegal e, até, e in limine, inconstitucional – isto, ressalvado o devido respeito, que muito é, por diverso entendimento.

Acresce que, a aplicação de tais métodos, resulta num duplo embaraço – para não dizer penalização – para as entidades obrigadas à entrega da taxa: por um lado, o regime contra ordenacional; por outro lado, e para o que importa, uma majoração da própria taxa de ocupação, em pelo menos dez por cento, calculada com base nas estatísticas do INE – o que, além de contrariar o já referido princípio da legalidade, conflitua, igualmente, com os mais elementares princípios do direito sancionatório, designadamente aquele segundo o qual, uma infração não pode ser objeto de dupla punição.

Um breve olhar nos merece o regime sancionatório. De facto, é comum os Regulamentos Municipais elencarem, no seu regime jurídico, regras de natureza sancionatória. O Regulamento que disciplina a Taxa Municipal de Ocupação Turística não é exceção, prevendo no seu artigo 12.º, o regime sancionatório aplicável. Ora, se é comum tal previsão, estamos em crer que os limites máximos das coimas são manifestamente excessivos. Na verdade, quando aplicada à pessoa coletiva, o valor da coima varia entre uma retribuição mínima mensal garantida e cem vezes aquele valor; para as pessoas singulares varia entre o valor da dívida e o seu dobro – isto, no caso de inexatidão ou falsidade dos elementos fornecidos. Quando em causa esteja a falta de entrega de modelo cujo preenchimento é obrigatório, o valor da coima varia entre uma e vinte vezes o valor da retribuição mínima mensal garantida para as pessoas coletivas e o valor da dívida e o seu dobro para as pessoas singulares.

Ora, analisado o preceito, ele é merecedor de crítica, desde logo, pela imprecisão dos conceitos – haja em linha de conta que, também no direito contraordenacional, vale o princípio da tipicidade, ancorado no princípio da legalidade. De facto, entendemos que a “inexatidão” é um conceito demasiado lato, embora seja de uso comum neste tipo de diplomas; por outro lado, o que deve entender-se por “valor da dívida” é igualmente passível de controvérsia, não se sabendo se deve ser calculado com juros ou sem eles.

A isto, acresce que não se faz qualquer distinção no nível de gravidade, sendo de uso comum distinguir-se entre contraordenações leves, graves e muito graves.

Porém, particular censura nos merece – ressalvado o devido respeito, que muito é, por diverso entendimento – o valor das coimas, que se entende ser desproporcional. Com efeito, e a título de exemplo, o Regulamento Municipal das Taxas do Município de Lisboa, não ultrapassa o teto máximo de dez vezes uma retribuição mensal garantida – e isto para toda e qualquer taxa e quando em causa esteja uma pessoa coletiva. Ora, o Regulamento em objeto de análise prevê uma coima até cem vezes aquele valor para as pessoas coletivas.

Ora, considerando que o valor da taxa é de um euro por dormida, assoma-se particularmente desproporcional. Com efeito, A vinculação do legislador ao princípio da proporcionalidade no âmbito sancionatório integra várias exigências: i) cumprimento dos critérios de restrição de direitos, liberdades e garantias (proporcionalidade em sentido amplo); ii) adequação da gravidade da sanção à gravidade da infração (proporcionalidade em sentido estrito); iii) e, em conjugação com o princípio da legalidade, a previsão de margens de determinação concreta da sanção suficientemente flexíveis para adaptar a sanção à gravidade do caso concreto, mas não tão amplas que não confiram um mínimo devinculatividade do julgador à lei.

Se é certo que ao legislador é, amiudadamente, reconhecida alguma liberdade na determinação das coimas, resulta aqui sobejo o diferencial entre o valor da taxa – que, aliás, deveria ser o valor de referência para a determinação da medida da coima, s.m.o. – e os valores das coimas, particularmente os máximos, que não têm, sequer, paralelo. Veja-se, a título de exemplo, o disposto no artigo 110.º-A, RGIT, segundo o qual, a falta ou atraso de entrega de documentos ou declarações (como é o caso) é punida com coima de €75,00 a €3.750,00 – o que é manifestamente inferior aos valores aqui apresentados.

Assim, a aplicar-se tal regime, o mesmo representa um ónus excessivo para as economias locais, tantas vezes frágeis, em territórios cujos contextos são, tantas vezes, díspares e marcados por diversos sinais de êxodo, associados às conhecidas questões demográficas.

Conclusão:

Salvo melhor entendimento, não é possível a aplicação de métodos indiretos da determinação da matéria coletável no que respeita à taxa turística.

Ao dispor

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 14 de novembro de 2018

Eleições Intercalares - Comissão Administrativa

Consulente: Assembleia Municipal de …

Palavras chave: a) Eleições intercalares; b) Comissão administrativa; c) Representação na Assembleia Municipal; d) Ordem de trabalhos; e) Votação.

Discussão:

1.ª

Tendo decorrido eleições intercalares na freguesia de Talhadas no pretérito dia 20 de janeiro e tendo ganho essas eleições, com maioria absoluta, o candidato do CDS (António Dias),quemdeve ser convocadopara a AM Extraordináriaa realizar na próxima sexta-feira (25)? O referido vencedor das eleições (António Dias), mas que ainda não tomou posse, ou o anterior candidato mais votado em outubro de 2017 (António Portela, do PSD) que nunca chegou a tomar posse como presidente da JF mas que liderou a Comissão Administrativa até às eleições e que agora foi derrotado?

Nos termos do disposto no artigo 223º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, na redação que lhe foi conferida pela Lei Orgânica 1/2011, de 30 de novembro, sempre que haja lugar à realização de eleições intercalares é nomeada uma comissão administrativa cuja designação cabe ao membro do Governo responsável pela área da administração interna, no caso do município ou freguesia.

O nº 1 do artigo 224º determina que a comissão administrativa a designar é composta por três membros, no caso da freguesia, devendo, nos termos do disposto no no 2 do mesmo preceito legal, ser tomados em consideração os últimos resultados eleitorais verificados na eleição do órgão deliberativo em causa, in casu, a Assembleia de Freguesia.

Acresce que compete ao presidente do órgão deliberativo cessante, proceder à convocação dos candidatos eleitos, para o ato de instalação do órgão, nos cinco dias subsequentes ao apuramento definitivo dos resultados eleitorais – o que reforça a preferência do legislador pela continuidade e estabilidade das funções.

Ora, até à tomada de posse da (nova) Assembleia de Freguesia, é esta comissão quem lidera os destinos da Junta de Freguesia, e isto, na senda da preservação do princípio da continuidade de funções e do princípio democrático – que, assim, ficará preservado, pese os novos resultados eleitorais.

De resto, a esta comissão só estão vedados os atos que ultrapassem a gestão corrente, o que não parece ser o caso, designadamente a contratação de empréstimos, a fixação de taxas e preços, nomeações, entre outros – situação não enquadráveis no presente contexto – tudo nos termos do constante na Lei nº 47/2005, de 29 de agosto.

2.ª
Nesta AM extraordinária iremos analisar e votar a delegação de competências do Estado no Município. Também aqui não há consenso relativamente à forma de votar a proposta da câmara. Os vereadores da maioria entendem que se deve proceder à votação de todas as competências em bloco, enquanto os da oposição (em maioria na AM) pretendem que se vote competência a competência apresentando as suas propostas de alteração, propostas que podem ter um sentido completamente contrário às que foram aprovadas pela maioria em reunião de câmara. Como devo proceder?

Compete à Assembleia Municipal elaborar e aprovar o seu regimento (cf. artigo 26.º, nº 1, alínea a), RJAL). Naturalmente, o Regimento tem por finalidade densificar as questões em que a lei é omissa, propositadamente, conferindo a cada Assembleia Municipal a necessária autonomia para adequar a disciplina legal, genérica, à respetiva situação concreta. Por isso, numa primeira abordagem, terá de ser respeitada a disciplina constante do regimento.

Por outro lado, na ausência deste regime, o voto é nominal e por cabeça, assim sendo respeitado o princípio democrático – o que decorre, desde logo, do próprio Código de Procedimento Administrativo.
Aliás, na linha deste diploma, da ordem do dia devem constar todos os assuntos objeto de deliberação; ressalvado o devido respeito por diverso entendimento, cada uma das transferências de competências comporta uma deliberação distinta, sendo que as deliberações são antecedidas de discussão das respetivas propostas.

Assim, é nosso entendimento que cada ponto deverá ser votado separadamente, assim se salvaguardando, justamente, esse princípio democrático e, assim, a possibilidade de debater e votar separadamente cada transferência de competências. Isto, apesar de não ir de encontro, eventualmente, à vontade da vereação, cabendo recordar que a AM é o órgão deliberativo do Município.

Acresce que o conteúdo da reunião é, sempre, documentado em ata, havendo de constar desse documento não só o resultado da votação mas, também, os votos de vencido a que haja lugar e as respetivas razões – o que, atenta a natureza da ata, documento público por excelência, apenas será conseguido com a necessária clareza mediante a votação separada de cada transferência.

Ao dispor

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 24 de janeiro de 2019

Senhas de Presença em Sessões e Reuniões

Palavras-Chave: i) Ordem de trabalhos; ii) Continuidade da sessão; iii) Senhas de presença.

Questão:

Quando uma reunião da Assembleia Municipal se realiza em dois dias, por não ser possível terminar a ordem de trabalhos no horário previsto, dá lugar ao pagamento de duas senhas de presença ou apenas de uma?

Atendendo a que os órgãos deliberativos podem reunir mais do que uma vez no decurso da uma sessão (cf. artigo 46.o da lei n.o 75/2013) – ou, dito de outra forma, cada sessão pode comportar mais do que uma reunião.

Assim, diz a lei nº 29/87 de 30 de Junho, com as suas várias atualizações, que os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo, por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão e das comissões a que compareçam e participem, têm direito a uma senha de presença (cf. artigo 10.º, nº 1), a ajudas de custo (artigo 11.º, nº 2) e a subsídio de transporte (artigo 12.º, nº 2), todos do mesmo diploma legal.

É conhecida a diferença que a doutrina faz entre sessão e reunião. A este respeito cf. Macelo Caetano, Freitas do Amaral e Afonso Queiró. A sessão é o período de tempo dentro do qual podem reunir os órgãos colegiais. A reunião é o encontro dos respetivos membros para deliberarem sobre matérias da sua competência.

Em cada sessão pode haver várias reuniões.

Estipula o artigo 9º do Código Civil, – sobre interpretação da lei -, o nº 3, que:

Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

Há diferença entre a expressão reunião e a expressão sessão.

O legislador soube distinguir essa diferença.

E nos preceitos referidos: artigos 10º, 11º e 12º da Lei nº 29/87, o legislador define três situações que dão direito a: senhas de presença, ajudas de custo e subsídio de transporte, utilizando sempre a palavra reunião.

Dificilmente se aceitará que, na lei nº 29/87, quando o legislador no artigo 10o diz – reunião -, tenha querido dizer sessão e nos artigos 11º e 12º quando diz reunião, tenha querido dizer reunião.

Acresce que, a interpretar-se de outra que não esta forma, a própria ratio da lei sairia prejudicada; qual seja: a de compensar os eleitos locais que não exerçam funções em regime de permanência ou de meio tempo pelo esforço dispensado no exercício das suas prerrogativas de poder público.

Assim, e em síntese, os membros das Assembleias Municipais têm direito a uma senha de presença por cada reunião compreendida na mesma sessão caso esta se prolongue e, bem assim, às correspondentes ajudas de custo e subsídio de transporte.

Conclusão:

Cada sessão da Assembleia Municipal pode comportar mais do que uma reunião; as senhas de presença são devidas a todos os autarcas que não exerçam funções em regime de permanência ou de meio tempo, ou seja, a lei entendeu que todos os autarcas que exerçam funções sem terem direito a remuneração devem ser compensados com o direito a auferirem senhas de presença pelo esforço pessoal que o desempenho de cargos políticos implica; os membros das Assembleias Municipais têm direito a uma senha de presença por cada reunião compreendida na mesma sessão caso esta se prolongue e, bem assim, às correspondentes ajudas de custo e subsídio de transporte.

Ao dispor
Manuel Ferreira Ramos

Porto, 09 de novembro de 2018

Presidente CM. Participação em Assembleias Municipais

Consulente: Assembleia Municipal de …

Palavras-Chave: i) Presidente da Câmara Municipal; ii) Participação em Assembleia Municipal; iii) Suplência; iv) Substituição.

Questão:

Notas introdutórias:

Uma primeira nota nos merece o Regimento desta AM que – e nosso entendimento, muito bem – dedica um artigo à representação da Câmara Municipal, que narra da seguinte forma:

“1. A Câmara Municipal faz-se representar obrigatoriamente, nas sessões da Assembleia Municipal, pelo Presidente, que pode intervir, sem direito a voto.

2. Em caso de impedimento, o Presidente da Câmara pode fazer-se substituir pelo seu substituto legal” – realce nosso.

Ora, a questão que nos vai colocada deve, primeiro lugar, ser dirimida com base neste preceito.

Assim, assoma-se inequívoco que o Presidente da Câmara Municipal pode ser objeto de substituição nas reuniões da Assembleia Municipal.

De resto, o preceito acabado de enunciar, segue o disposto no artigo 48.o da Lei no 169/99, de 18 de setembro que refere o seguinte:

“1 – A câmara municipal faz-se representar, obrigatoriamente, nas sessões da assembleia municipal, pelo presidente, que pode intervir nos debates, sem direito a voto.

2 – Em caso de justo impedimento, o presidente da câmara pode fazer- se substituir pelo seu substituto legal.

4 – Os vereadores que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm o direito às senhas de presença, nos termos do artigo 10.o da Lei n.o 29/87, de 30 de Junho.

5 – Os vereadores podem ainda intervir para o exercício do direito dedefesa da honra.”

Na mesma linha, dispõe o artigo 35.o da Lei 75/2013, de 12 de setembro, que, na alínea r) do no 1 narra da seguinte forma:

“[compete ao Presidente] Representar a câmara municipal nas sessões da assembleia municipal”

Porém, a questão a que se procura dar resposta é mais abrangente: por quem e em que termos.

O artigo 36.o da Lei 75/2013, de 12 de setembro, refere que:

“1 – O presidente da câmara municipal é coadjuvado pelos vereadores no exercício das suas funções.

2 – O presidente da câmara municipal pode delegar ou subdelegar competências nos vereadores.”.

Ocorre que, de acordo com o com o no 3 do artigo 57o da Lei no 169/99, de 18 de setembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei no 5-A/2002, de 11 de janeiro (LAL):

“O presidente designa, de entre os vereadores, o vice-presidente a quem, para além de outras funções que lhe sejam distribuídas, cabe substituir o primeiro nas suas faltas e impedimentos.”

Trata-se, pois, do recurso a um expediente legal de duração continuada e prolongada no tempo.

De resto, não poderão subsistir dúvidas da ratio dos diplomas. Com efeito, se ao vice-presidente cabe a substituição do presidente – conforme dispõe o citado preceito – aos demais vereadores a lei dedica um preceito – o artigo 58.o, da Lei 169/99, de 18 de setembro, permitindo ao presidente fixar o seu regime de permanência e ficar as suas funções – contanto que ao vice-presidente fique incumbida a sua “substituição nas faltas ou impedimentos”, não podendo tal ficar ao critério do presidente.

Diga-se, ainda que, de acordo com o princípio da legalidade, as competências (« conjunto de poderes funcionais que a lei confere aos órgãos das pessoas coletivas públicas para a prossecução das atribuições destas » Vital Moreira, Direito Administrativo, texto policopiado, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, pag. 135), são definidas pela lei ou por regulamento, são irrenunciáveis e inalienáveis, sem prejuízo do disposto quanto à delegação de poderes e à substituição ( cf. o no 1 do artigo 36.o do CPA). Tal significa que um órgão com determinadas competências conferidas pela lei, não pode renunciar às mesmas mas pode delegá-las, se existir previsão legal para tal, ou fazer-se substituir.

Volvendo ao caso concreto: o presidente da câmara designa, de entre os vereadores, o vice-presidente, que será o seu substituto nas suas faltas e impedimentos.

É certo que não estamos verdadeiramente perante uma hipótese de substituição, mas sim de suplência.

Com efeito, a substituição do presidente, nas suas faltas e impedimentos, é uma tarefa concreta e específica que – como o devido respeito, que muito é! – devemos classificar como credora de dignidade e de um formalismo legal mais exigente – mais ainda no que atine à representação perante a Assembleia Municipal e que, até mercê do já mencionado princípio da legalidade, deve ser concretamente determinado.

Mais ainda, apenas na circunstância de não ser possível a presença do Vice- Presidente – e apenas mercê da necessidade de assegurar o sobredito princípio da continuidade – deve operar a substituição em sentido verdadeiro e próprio – a prevista no artigo 78.º, da Lei 169/99, de 18 de setembro.

Nos termos desse preceito: “A substituição obedece ao disposto no artigo seguinte e opera-se mediante simples comunicação por escrito dirigida ao presidente do órgão respetivo, na qual são indicados os respetivos início e fim”

– coisa que, s.m.o., aqui não ocorre.

Porém, sempre se dirá que esse despacho de nomeação, de um vereador que não o Vice-Presidente não tem guarida legal da forma como parece estar formatado. Dito de outro modo: o Vice-Presidente substitui o Presidente nas suas faltas e impedimentos; na ausência dos dois, não pode chocar, que pontualmente, e para certo evento e data, seja nomeado um outro Vereador, assim se assegurando a continuidade do órgão – não pode é, como acontece, aparentemente, no caso, proferir-se um despacho que está cerceado desse mesmo caráter pontual.

Conclusão:

O documento que nos vai apresentado não cumpre o formalismo legal; deve o Presidente ser, de facto, substituído pelo Vice-Presidente e não por outro vereador;
Assim se dá cumprimento ao princípio da legalidade;
Trata-te, efetivamente, de uma verdadeira situação de suplência e não desubstituição;
A substituição, em sentido verdadeiro e próprio, e procurando assegurar a continuidade do órgão apenas ocorre na ausência do suplente legal, o Vice-Presidente – o que aqui não parece ser ocaso;
A substituição deve ser comunicada ao órgão, com indicação do início e fim – o que, in casu, também não acontece;
Esta substituição, do Presidente por outro vereador, é uma medida de última ratio, de caráter pontual;
Deverá prevalecer, sempre que possível, a substituição do Presidente operada peloVice-Presidente;
A dignidade da Assembleia Municipal impõe um respeito acrescido pelo princípio da legalidade, pelo que é ao Vice-presidente do Município quem cabe prover à representação do mesmo, na ausência do Presidente, com prevalência sobre qualquer outro vereador

Manuel Ferreira Ramos

Porto, 24 de abril de 2019

Parecer Impostos

Isenção de IMI e Isenção de IMT à luz do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais

Preceitos em análise:

“A assembleia municipal pode, por proposta da câmara municipal, através de deliberação fundamentada que inclui a estimativa da respetiva despesa fiscal, conceder isenções totais ou parciais, objetivas ou subjetivas, relativamente aos impostos e outros tributos próprios” – cf. nº 2 do artigo 16.º

“Nos casos referidos no n.º 2, o reconhecimento do direito à isenção é da competência da câmara municipal, no estrito cumprimento dos pressupostos fixados na deliberação da assembleia municipal” – cf. o nº 9 do artigo 16.º.

O artigo 3.º, n.º 1, alínea b), da LGT, estabelece uma classificação dos tributos em estaduais, regionais e locais.

Os tributos municipais são, nos termos da lei, o IMI, o IMT, o IUC e as derramas e ainda uma participação variável em sede de IRS.

Acontece que, no que atine ao IMI e IMT, o legislador chama-lhes, sem pudor, impostos municipais mas, na verdade, a criação (legal), a liquidação e a cobrança estão reservados ao Estado, sendo que este está obrigado a entregar a receita aos Municípios.

Ou seja, significativamente e de modo menos generoso do que quanto às Regiões Autónomas, a reserva de lei constitucional frustra que as Autarquias Locais possam ser criados impostos ou sequer definidos os seus elementos essenciais. E, também importante, o acervo dos poderes tributários mais não são do que uma mera faculdade tendo em vista a autonomia financeira, não se aludindo a um poder tributário “próprio”.

Em função do princípio da legalidade, a que está vinculado o exercício da atividade financeira das Autarquias, serão nulas as deliberações de qualquer órgão autárquico que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas não previstas na lei (cf. o artigo 4.º).
Entre outros, a autonomia financeira autárquica assenta no exercício dos poderes tributários que legalmente estejam atribuídos. Designadamente, e entre outros que possam vir previstos em legislação tributária: liquidar, arrecadar, cobrar e dispor das receitas que por lei lhes sejam destinadas; de conceder isenções e benefícios fiscais; de compensar a concessão de benefícios fiscais relativos a impostos e outros tributos a cuja receita tenham direito, por parte do Governo.

Assim, constituindo o produto da cobrança do Imposto Municipal sobre Imóveis(IMI) uma receita dos Municípios, estes, mediante deliberação da assembleia municipal, fixam a taxa de imposto a aplicar em cada ano, podendo, em dadas circunstâncias, minorar ou majorar a taxa que vigorar para o ano a que respeita o imposto, até um limite posto antecipadamente na lei (artigos 112.º e 112.º-A, do CIMI).

Outra medida importante de reforço dos poderes tributários dos Municípios consiste nos novos poderes de determinar alguns benefícios fiscais, por exemplo, no âmbito das políticas ambientais e urbanísticas (artigos 44-B e71.º, n.ºs 7 e 20, do EBF).

Constituindo também receita municipal o produto da cobrança do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT), como concretização do poder tributário próprio dos Municípios estabelece-se que, em relação a algumas das isenções de imposto, são as Câmaras Municipais que reconhecem previamente a sua atribuição (ex: incentivos à reabilitação urbana, nos termos do artigo 71.º, n.ºs 8 e 20, do EBF).

A questão, mais do que com a formalidade dessa deliberação, prende-se, desde logo, com a possibilidade legal da mesma, desde logo atenta a falta de um Regulamento que a legitime. Ora, tendo presente os princípios gerais da atividade administrativa, que as câmaras municipais devem precipuamente observar, designadamente os princípios da legalidade, justiça, transparência, prossecução do interesse público eimparcialidade, devam aquelas fixar em regulamento as circunstâncias e parametrizações à luz das quais poderão ser concedidos os benefícios fiscais relativamente aos quais a lei deixa que outra entidade, no caso as camaras municipais, venham definir tais elementos, indispensáveis para que possam ser aplicados. O que não parece ser admissível é que as câmaras municipais possam conceder esses benefícios, de forma casuística e discricionária, sem que sejam publicamente conhecidos os critérios e parâmetros que podem conduzir à sua concessão.
Tudo para concluir pela acuidade e pertinência da elaboração de Regulamento que legitime a decisão do órgão deliberativo.

À falta dele, a deliberação da Assembleia Municipal deve ser, desde logo, como decorre da letra da lei, devidamente fundamentada, devendo incluir a estimativa da respetiva despesa fiscal, isenções totais ou parciais, objetivas ou subjetivas, relativamente aos impostos e outros tributos próprios de natureza análoga; deve ainda conter, de forma tão detalhada quanto possível, os motivos das isenções, em face do sujeito passivo que delas beneficiará: qualidade do mesmo, investimento previsto, número de postos de trabalho expectáveis, concreta definição dos tempos do projeto de investimento a levar a cabo.

À Câmara Municipal compete, sem possibilidade de delegação, reconhecer o direito à isenção assim consagrada no “estrito cumprimento dos pressupostos fixados na deliberação da assembleia municipal”.

Ao dispor

Manuel Ferreira Ramos